Praktyczne problemy w zakresie ustalania opłaty za wydawanie pozwoleń wodnoprawnych

Autorzy: Małgorzata Michałowska, Wojciech Wołoszyk

Uzyskanie pozwolenia wodnoprawego stanowi istotny element wielu procesów inwestycyjnych, w szczególności na etapie prowadzenia prac projektowych. Praktyka urzędnicza w tym zakresie, na gruncie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2018 r., powoduje istotne problemy interpretacyjne oraz spory o wysokość opłaty, które mają znaczący wpływ na czas realizacji prac projektowych i uzyskiwania pozwoleń na budowę lub zezwoleń na realizację inwestycji drogowej. Podmiotami, które najczęściej muszą mierzyć się z tym problemem są (paradoksalnie) inwestorzy z sektora publicznego (np. GDDKiA czy jednostki samorządu terytorialnego) oraz działające na ich zlecenie biura projektowe. Na czym polega rozbieżność w podejściu do naliczania opłat za wydawanie pozwoleń wodnoprawnych?

Jej źródłem jest pojawiające się w art. 398 ust. 4 Prawa wodnego pojęcie „tożsamości rodzajowej” pozwoleń wodnoprawnych, które nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę.

Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566) weszła w życie 1 stycznia 2018 r. i zastąpiła ustawę o tym samym tytule z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2001 nr 115 poz. 1229). Reforma gospodarki wodnej miała pozwolić na osiągnięcie celów zakładanych przez tzw. Ramową Dyrektywę Wodną, między innymi poprzez zapewnienie realnej i efektywnej władzy wodnej i jej adekwatnego wpływu na sprawy gospodarki wodnej. W przepisach poprzedniej ustawy nie regulowano opłat za wydawanie pozwoleń wodnoprawnych. Opłata ta miała charakter opłaty skarbowej i wynikała z załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r.  o opłacie skarbowej (część III poz. 24 – 217 zł).

Natomiast w nowej ustawie wprowadzono przepis wprost odnoszący się do opłaty tj. art. 398 ust. 4 Prawa wodnego, zgodnie z którym:

„Jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć  4601,08 zł[1]”.

Ustawa nie definiuje jednak, co oznacza „tożsamość rodzajowa” pozwoleń.

Potencjalny problem interpretacyjny w tym zakresie, stanowiący podatny grunt dla nadmiernego fiskalizmu Wód Polskich, został dostrzeżony przez praktyków już w początkowym okresie obowiązywania nowego Prawa wodnego z 2017 r.[2]. Użycie przez ustawodawcę niedookreślonego sformułowania nie pozwala udzielić jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o wysokość opłaty, jaka powinna zostać uiszczona w przypadku jednego wniosku o wydanie kilku pozwoleń wodnoprawnych, np. na wykonanie kilku urządzeń wodnych. Problem, na który zwracano uwagę, a który potwierdził się w późniejszej praktyce obrotu prawnego, pojawia się w sytuacji, gdy wnioskodawca występuje o wydanie jednej decyzji administracyjnej (w znaczeniu dokumentu), ale ma w niej zostać zawartych kilka pozwoleń wodnoprawnych. Innymi słowy, w jednej decyzji administracyjnej ma zostać ujęte wykonanie kilku urządzeń wodnych, np. wylotów ścieków lub wód opadowych. Ustawodawca wskazuje bowiem, że jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, wskazaną powyżej opłatę mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć  4601,08zł.

Bardzo szybko obawy te znalazły swoje odzwierciedlenie na gruncie codziennej praktyki prac projektowych realizowanych na potrzeby inwestycji publicznych, co stało się przyczynkiem do wystąpienia z interpelacją poselską nr 28718 z dnia 8 stycznia 2019 r., na którą odpowiedzi udzieliło w dniu 12 lutego 2019 r. Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w osobie podsekretarza stanu p. Anny Moskwy:    

„Zgodnie z art. 398 ust. 4 Prawa wodnego w przypadku, gdy w jednej decyzji wydaje się co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę za pozwolenie mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć kwoty 4340 zł. „Tożsamość rodzajowa” nie została zdefiniowana w przepisach ustawy, jednak wydaje się, iż intencją ustawodawcy było tutaj wskazanie, że w przypadku, gdy jedno działanie wymaga uzyskania pozwolenia na podstawie kilku przepisów jednocześnie, wówczas pobierana powinna być jedna opłata za to pozwolenie. Przykładem może być wykonanie wylotu służącego do odprowadzania ścieków wykonywanego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią – działanie takie wymaga uzyskania pozwolenia na podstawie art. 389 pkt 6 oraz art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa wodnego, a zatem na podstawie dwóch przepisów. Jednak z uwagi na fakt, iż wykonana na ich podstawie czynność (urządzenie) jest tożsama, pobrana powinna być pojedyncza, nie zaś podwójna opłata. Takie podejście potwierdza słownikowe znaczenie słowa „tożsamy” – zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN oznacza ono «niczym się nieróżniący, taki sam lub ten sam», co należy rozumieć przede wszystkim jako identyczne parametry, uwzględniające w przypadku urządzenia wodnego również jego lokalizację (współrzędne geograficzne), zaś w przypadku korzystania z wód – miejsce tego korzystania.”

Powyższa interpretacja, wyrażająca daleko posunięty fiskalizm towarzyszący interpretacji przepisów nowej ustawy Prawo wodne, znajduje zastosowanie w praktyce naliczania opłat przez Wody Polskie.

Jak literalnie wynika z ustawy, jeśli w ramach jednego wniosku wystąpiono o pozwolenie na kilka urządzeń wodnych, to opłata powinna być tylko jedna – w roku 2021 jest to  230,05 zł. Taką właśnie wykładnię prezentują sądy administracyjne. Wody Polskie liczą jednak opłaty przyjmując niekorzystną dla zobowiązanego interpretację przepisów i zwielokrotniają opłatę, nawet jeśli wniosek dotyczy pozwoleń tożsamych rodzajowo, a odnoszących się do kilku urządzeń wodnych.

W przypadku wniesienia opłaty w podstawowej wysokości Wody Polskie wzywają wnioskodawców do uzupełnienia braku fiskalnego poprzez uzupełnienie opłaty. Przyjmują, że pojęcie tożsamości rodzajowej nie zostało sprecyzowane w ustawie Prawo wodne, a w jednej decyzji może zostać wydane kilka pozwoleń wodnoprawnych. Organ staje na stanowisku, że analizując tożsamość rodzajową pozwolenia wodnoprawnego należy kierować się warunkami przewidzianymi dla każdego z pozwoleń, tj. parametrami, lokalizacją podaną za pomocą współrzędnych geodezyjnych, zakresem praw, funkcją, oddziaływaniem oraz samodzielnością funkcjonowania pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym, kwestię wysokości opłaty za wydane pozwolenia wodnoprawne (ujęte w jednej decyzji) należy analizować biorąc pod uwagę ww. elementy. Na tej podstawie WP naliczają zwielokrotnione opłaty, np. od każdego zgłaszanego urządzenia wodnego (zgłoszenie 5 wylotów kanalizacji deszczowej oznacza pięciokrotną opłatę).

Na swojej stronie internetowej WP[3] podają następującą informację: „Opłatę mnoży się przez liczbę pozwoleń wodnoprawnych”, jednak całkowicie pomijają kwestię wydania kilku tożsamych rodzajowo pozwoleń wodnoprawnych w jednej decyzji.

Podejście Wód Polskich do tego problemu należy ocenić dalece negatywnie. Sposób interpretacji przepisów Prawa wodnego prezentowany przez ten organ pozostaje w jaskrawej sprzeczności z zasadami wykładni przepisów prawa administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie jej uprawnienia, a w sprawie powstają wątpliwości co do treści normy prawnej – wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść tego podmiotu.

Takie rozwiązanie ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. W świetle powyższego, mając na uwadze wątpliwości interpretacyjne w zakresie stosowania nowego Prawa wodnego, organy powinny rozstrzygać te wątpliwości na korzyść strony obowiązanej do ponoszenia opłaty za pozwolenia wodnoprawne.

Takie podejście do interpretacji przepisów Prawa wodnego w zakresie nakładania opłat w pełni podzielił Naczelny Sąd Administracyjny. Jego zdaniem opłaty przewidziane w ustawie Prawo wodne stanowią daninę publiczną, a tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nienasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Wprowadzając nowy system opłat za usługi wodne, ustawodawca powinien był dostosować nowe regulacje do dotychczasowych przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Wobec braku w tym zakresie przepisów przejściowych uzasadnione jest zastosowanie przyjaznej interpretacji prawa, wyrażonej w art. 7a Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli treść normy prawnej pozostawia wątpliwości, a przedmiotem sprawy jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie jej uprawnienia – organ obowiązany jest rozstrzygnąć te wątpliwości na korzyść strony. Nieuzasadnione analizą ekonomiczną zawyżanie opłaty stałej stanowi zaś – w ocenie NSA – przejaw nadmiernego fiskalizmu (wyrok NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3691/18; wyrok NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2798/18).

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, odnoszącym się do kwestii sposobu naliczania opłat za pozwolenia wodnoprawne i sposobu interpretacji pojęcia „tożsamości rodzajowej” pozwoleń wodnoprawnych, prezentowane jest jednolite stanowisko (odmienne od tego prezentowanego przez organ ustalający wysokość opłat) potwierdzające, że jako różne rodzajowo pozwolenia wodnoprawne należy traktować pozwolenia dotyczące kategorii wymienionych w dziesięciu punktach art. 389 Prawa wodnego, tj. oddzielnie rodzaje pozwoleń dotyczą:

1. pozwoleń na usługi wodne;
2. pozwoleń na szczególne korzystanie z wód;
3. pozwoleń na długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej;
4. pozwoleń na rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych;
5. pozwoleń na wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów;
6. pozwoleń na wykonanie urządzeń wodnych;
7. pozwoleń na regulację wód, zabudowę potoków górskich oraz kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych;
8. pozwoleń na zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód;
9. pozwoleń na prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów;
10. pozwoleń na prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne oraz przez wały przeciwpowodziowe napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych.

Zgodnie z art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne opłatę mnoży się, jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo. Tym samym, niezależnie od liczby udzielonych w jednej decyzji administracyjnej pozwoleń wodnoprawnych jednorodzajowych, wnioskodawca powinien ponieść tylko jedną opłatę. Ocena tożsamości rodzajowej pozwoleń powinna opierać się na treści art. 389 ustawy Prawo wodne, w którym wymieniono poszczególne kategorie działań wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Reasumując, niezależnie od tego ile pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych udzielono tą samą decyzją, pozwolenia te mają charakter jednorodzajowy, bowiem zostały ujęte w jednej kategorii – stosownie do art. 389 pkt 6 ustawy Prawo wodne. Ustalając tożsamość rodzajową pozwoleń wodnoprawnych należy kierować się treścią art. 389 ustawy Prawo wodne, w którym enumeratywnie (choć nie w sposób zamknięty) określono kategorie działań wymagających uzyskania tej formy zgody wodnoprawnej.

Zastosowanie się do powyższej wykładni i wniesienie opłaty w podstawowej wysokości powoduje, że Wody Polskie wystąpią do wnioskodawcy z wezwaniem do uzupełnienia braku fiskalnego. Po otrzymaniu takiego wezwania wnioskodawca ma de facto dwie możliwe drogi postępowania:

1. nie zapłacić zawyżonej opłaty, co spowoduje nierozpatrzenie sprawy i konieczność wszczynania procedury odwoławczej i później skargi do sądu na bezczynność organu wobec pozostawienia sprawy bez rozpoznania z uwagi na niewniesienie wymaganej opłaty,
2. zapłacić zawyżoną opłatę i po uzyskaniu decyzji dochodzić zwrotu nadpłaty w trybie przewidzianym Ordynacją podatkową oraz skarżyć odmowę zwrotu nadpłaty do sądu administracyjnego.

W obydwu przypadkach sądy stwierdzają nieprawidłowe działanie po stronie Wód Polskich. Niestety z dotychczasowej praktyki wynika, że organ ten całkowicie ignoruje niekorzystne dla siebie orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego i żadna argumentacja w tym zakresie nie jest akceptowana. Praktyka wskazuje, że Wody Polskie dopuszczają się bezczynności również poprzez niewydawanie decyzji administracyjnych w sprawie nadpłaty.

W raporcie pt. „Utworzenie i funkcjonowanie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie”[4], opublikowanym w dniu 21 października 2020 r., Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła funkcjonowanie Wód Polskich. NIK wskazuje, że organy PGW WP nie zapewniły prawidłowej realizacji zadań związanych z wydawaniem zgód wodnoprawnych oraz przyjmowaniem zgłoszeń wodnoprawnych, a nieterminowe załatwianie takich spraw nie służyło skutecznemu zarządzaniu zasobami wodnymi, realizowanemu poprzez właściwe zaspakajanie potrzeb ludności, gospodarki oraz zapewnienie ochrony wód i środowiska. NIK w ramach kontroli ustaliła ogromną skalę opóźnień w wydawaniu pozwoleń wodnoprawnych (nawet 238 dni w postępowaniu przed organem I instancji i 695 dni przed organem odwoławczym), przy czym, jako przyczyny tych opóźnień wskazano m. in. niedobory kadrowe oraz nieprzygotowanie planu kontroli w tym zakresie. Niestety w raporcie NIK nie wskazano skali opóźnień w wydawaniu pozwoleń wodnoprawnych spowodowanych sporami co do naliczania opłat za wydawanie tych pozwoleń. Niemniej jednak opisywany w niniejszym artykule problem wpisuje się w schemat funkcjonowania Wód Polskich negatywnie zaopiniowany przez NIK.

Poniżej autorzy prezentują przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych odnoszącego się z jednej strony do sposobu naliczania problematycznej opłaty, a z drugiej strony do trybu dochodzenia jej zwrotu na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej.

Pozostaje mieć nadzieję, że w najbliższym czasie powszechnie kwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych praktyka urzędnicza w zakresie zwielokrotniania wysokości opłat przez Wody Polskie zostanie skorygowana, a powszechnie akceptowany stanie się sposób interpretacji przepisu art. 398 ust. 4 Prawa wodnego przez pryzmat art. 7a Kpa, a więc rozstrzyganie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w związku z nałożeniem obowiązku wniesienia opłaty.

Orzecznictwo sądów administracyjnych:

Pozostawienie wniosków o wydanie pozwoleń wodnoprawnych z powodu nieuiszczenia wielokrotności opłaty jako bezczynność organu:

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2020 r. II SAB/Łd 105/19 (skarga na bezczynność – niewydanie pozwolenia)

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w zakresie wydania decyzji – pozwolenia wodnoprawnego. Stosownie do art. 400 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: „ustawa Prawo wodne”, udzielenie pozwolenia wodnoprawnego następuje w formie decyzji administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca wnioskiem z dnia 26 listopada 2018 r. wystąpiła do organu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 400 ustawy Prawo wodne. Tymczasem organ po przeprowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym w związku z decyzją kasacyjną organu odwoławczego z dnia (…) lipca 2019 r. pozostawił jej podanie bez rozpoznania. (…)

Realizując wymogi określone art. 53 § 2b p.p.s.a. skarżąca pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. wystąpiła z ponagleniem do Regionalnego Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. Ten zaś organ postanowieniem z dnia (…) września 2019 r., znak: (…), nie stwierdził bezczynności Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. w przedmiotowej sprawie. (…)

Stosownie do art. 398 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia wniosku (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566) przez pełnomocnika Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, opłata za wydanie pozwolenia wodnoprawnego wynosiła 217 zł. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. wnioskował o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do urządzeń wodnych i wód – rowu i rzeki W., wód opadowych i roztopowych z drogi wojewódzkiej nr (…) w miejscowości B., gm. B., powiat (…), istniejącymi dwoma wylotami.

Powyższy wniosek dotyczył udzielenia zgód wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych za pomocą zatem dwóch wylotów kanalizacji deszczowej, uchodzących do dwóch różnych odbiorników tj. do rzeki W. (wylot nr 1) oraz do rowu (wylot nr 2). Uzasadnione było więc wydanie tylu pozwoleń wodnoprawnych, ile jest wylotów kanalizacji deszczowej. Jednak nie znajduje uzasadnienia stanowisko o konieczności mnożenia opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o której stanowi art. 398 ust. 3 u.p.w. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 67/19, LEX nr 2727985). Kwestia mnożenia opłaty, o której stanowi wspomniany przepis art. 398 ust. 3 ustawy Prawo wodne, została uregulowana w ust. 4 art. 398 tej ustawy. W myśl tego przepisu opłatę mnoży się, jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo. A contrario, oznacza to, że udzielenie w jednej decyzji administracyjnej co najmniej dwóch jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych, nie rodzi obowiązku poniesienia więcej niż jednej opłaty z tego tytułu (art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne). Ustawodawca expressis verbis nie rozstrzyga o tym, co należy rozumieć przez jednorodzajowe pozwolenia wodnoprawne. Oceny w tym zakresie można jednak bez trudu dokonać, analizując art. 389 ustawy Prawo wodne, który w swej treści wymienia poszczególne kategorie działań wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (por. powołany już wyżej wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 67/19, LEX nr 2727985). (…)

Reasumując, niezależnie od tego ile pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne udzielono tą samą decyzją, pozwolenia te mają charakter jednorodzajowy, bowiem zostały ujęte w jednej kategorii – stosownie do art. 389 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Ustalając tożsamość rodzajową pozwoleń wodnoprawnych należy kierować się treścią art. 389 ustawy Prawo wodne, w którym enumeratywnie (choć nie w sposób zamknięty) określono kategorie działań wymagających uzyskania tej formy zgody wodnoprawnej (art. 389 ust. 1 pkt 1 u.p.w.). Analogiczne stanowisko w tej kwestii wyraził wcześniej WSA w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 67/19, LEX nr 2727985.

Sąd uwzględnił skargę na bezczynność, jednak nie uznał aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2019 r. II SAB/Rz 67/19 (skarga na bezczynność – niewydanie pozwolenia)

Zgodnie z brzmieniem art. 398 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, obowiązującym w dacie wniesienia skargi przez Gminę podania, opłata za wydanie pozwolenia wodnoprawnego wynosiła 217 zł. Gmina domagała się wydania pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w zakresie usług wodnych, polegających na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr 81 i 83 do potoku P.

Sąd podziela stanowisko organu, że w takim stanie faktyczno-prawnym należy w jednej decyzji administracyjnej wydać tyle pozwoleń wodnoprawnych, ile jest wylotów kolektorów deszczowych do potoku. Ta konkluzja w żaden jednak sposób nie uzasadnia stanowiska o konieczności adekwatnej multiplikacji opłaty za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, określonej treścią art. 398 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Jak bowiem wynika z treści art. 398 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3 mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4 340 zł. Zatem wnioskując a contrario: udzielenie w jednej decyzji administracyjnej co najmniej dwóch jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych, nie rodzi obowiązku poniesienia więcej niż jednej opłaty z tego tytułu (art. 398 ust. 4 ustawy). Ustawodawca expressis verbis nie rozstrzyga o tym, co należy rozumieć przez jednorodzajowe pozwolenia wodnoprawne. Ocen w tym zakresie można jednak bez trudu dokonać, analizując treść art. 389 ustawy – Prawo wodne, który w swej treści wymienia poszczególne kategorie działań wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. (…).

Wobec powyższego wniosek jest taki, że niezależnie od tego ile pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne udzielono tą samą decyzją, pozwolenia te mają charakter jednorodzajowy, bowiem zostały ujęte w jednej kategorii – stosownie do art. 389 pkt 1 ustawy ww. Ustalając jednorodzajowość pozwoleń wodnoprawnych należy posiłkować się treścią art. 389 powyższej ustawy, w którym enumeratywnie (choć nie w sposób zamknięty) określono kategorie działań wymagających uzyskania tej formy zgody wodnoprawnej (art. 388 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Wzywając Gminę do uiszczenia opłaty od każdego pozwolenia wodnoprawnego organ naruszył przepis art. 398 ust. 4 ustawy – Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego pozostawienia podania skarżącej Gminy bez rozpoznania i w rezultacie bezczynności organu.

Dlatego na podstawie art. 149 p.p.s.a. Sąd skargę uwzględnił. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do opłat za wydanie pozwolenia wodnoprawnego:

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r. IV SAB/Po 196/19 (skarga na bezczynność – niewydanie pozwolenia) oraz Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2019 r. IV SAB/Po 197/19 (skarga na bezczynność – niewydanie pozwolenia)

Ubocznie, w tym miejscu Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje też pogląd zgodnie, z którym uwzględnić należy treść art. 398 ust. 3, 17 i 18 Prawa wodnego (por. przywołany już wyr. WSA w Rzeszowie z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 10/19 oraz inne wyroki WSA w Rzeszowie, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Stosownie do art. 398 ust. 14 Prawa wodnego do opłat, o których mowa w ust. 1-6, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują (…). Idąc „tym tropem” zauważyć trzeba, że po myśli art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu ordynacji, uwzględniające postanowienia art. 398 ust. 3 Prawa wodnego pozwala przyjąć, że zobowiązanie z tytułu uiszczenia opłaty powstaje z dniem wydania decyzji administracyjnej udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. Treść art. 398 ust. 3 Prawa wodnego jest jednoznaczna: Za wydanie pozwolenia wodnoprawnego opłata wynosi (…) zł. (na dzień orzekania w tej sprawie). Innymi słowy: opłatę, o której mowa w art. 398 ust. 3 Prawa wodnego uiszcza się za uzyskanie (wydanie) pozwolenia wodnoprawnego, a nie za rozpoznanie podania o udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Wydając decyzję administracyjną udzielającą pozwolenia wodnoprawnego organ, stosownie do postanowień art. 398 ust. 3 i ust. 17 Prawa wodnego w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 Ordynacji podatkowej, powinien jednocześnie określić zobowiązanie z tytułu opłaty za tę formę zgody wodnoprawnej. Zobowiązanie do uiszczenia opłaty stałoby się wymagalne z chwilą uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. Stosownie do postanowień art. 398 ust. 18 Prawa wodnego nieuiszczenie opłaty w terminie skutkowałoby z kolei jej przymusowym ściągnięciem w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 września 2019 r. II SAB/Sz 63/19 (skarga na bezczynność – odmowa zwrotu nadpłaty)

Skarżąca domagała się wydania decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia nadpłaty za wydanie pozwoleń wodnoprawnych objętych decyzją z dnia […] r. wywodząc, że w związku z faktem, iż decyzja ta dotyczyła pozwoleń jednorodzajowych, pobranie opłaty w wysokości stanowiącej iloczyn kwoty 217 zł i ilości wylotów, którymi odprowadzane będą wody opadowe i roztopowe było niezasadne i nastąpiło z naruszeniem art. 398 ust. 4 u.p.w. Skarżąca wywodziła, iż stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia […] r., stanowiącym odpowiedź na wniosek o stwierdzenie nadpłaty narusza art. 300 u.p.w., bowiem zastosowanie w tej sprawie – wbrew wywodom organu winny znaleźć przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Wskazywała przy tym, na jednoznaczny w jej ocenie charakter opłat za usługi wodne, które stanowią daninę publiczną.

Organ z kolei, opierając się przy tym na treść korespondencji prowadzonej w przedmiotowej sprawie, wskazywał, że opłata za wydanie decyzji nie jest podatkiem, a wnioskującego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie można utożsamić z podatnikiem. Przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się nie wprost, a odpowiednio, a więc ze stosownymi modyfikacjami. Organ pobiera opłatę za wydanie decyzji, nie jest to danina publiczna w rozumieniu prawa podatkowego, a przynajmniej nie można tu postawić znaku równości. Jest to opłata za podjęte przez organ czynności, prowadzone postępowanie. Organ nie orzeka o obowiązku wpłaty w drodze decyzji. Konieczność dokonywania wpłaty wynika z potrzeby uzyskania odpowiedniego orzeczenia na realizację pewnych działań i jest to opłata za działania organu z tym związane. Fakt konieczności dokonania opłaty wynika wprost z ustawy, jest ona określona jako odpłatność za działania organu.

Dokonując oceny przedstawionych przez obie strony stanowisk, Sąd wskazuje, że wspomniany art. 300 u.p.w. dotyczy opłat za usługi wodnoprawne, a nie opłat za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Katalog tych usług wodnoprawnych, które wymagają opłat wymieniony został w art. 268 ust. 1 i 2 u.p.w., a kolejne przepisy ustawy określają, w jaki sposób opłaty te (stałe i zmienne) są ustalane.

Inną, uregulowaną w art. 398 u.p.w., kategorią opłat są opłaty za udzielenie zgód wodnoprawnych. Lektura wspomnianych przepisów wskazuje jednoznacznie, że opłaty za usługi wodne i opłaty za udzielenie zgód wodnoprawnych mają innych charakter. O ile w pierwszym przypadku mamy do czynienia z opłatami za korzystanie ze środowiska naturalnego, o tyle w przypadku drugim opłaty wnoszone są za czynności organu – na co trafnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi udzielonej skarżącej.

Nie ma jednak racji organ wywodząc, że do opłat, o których mowa w art. 398 u.p.w., przepisy Działu III Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania. Mówi o tym wprost art. 398 ust. 17 u.p.w. Oznacza to, że rozstrzygnięcie organu w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącej o zwrot nadpłaty powinno przybrać postać decyzji, o czym stanowi art. 75 § 4a ustawy Ordynacja podatkowa.

Skoro organ rozstrzygnięcia w tej formie nie wydał, to w świetle przytoczonych wyżej wywodów uznać należało, że dopuścił się bezczynności, co Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku. W konsekwencji powyższego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., Sąd w pkt II sentencji wyroku, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej, przy uwzględnieniu poczynionych przez Sąd uwag i wykładni prawa. Sąd jednocześnie zaznacza, że w ramach niniejszego postępowania nie podlegała ocenie sądowej zasadność zarzutów skargi dotyczących odmowy organu stwierdzenia nadpłaty w opłacie uiszczonej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi właśnie na charakter sprawy ze skargi na bezczynność.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 września 2019 r. II SAB/Sz 65/19 (skarga na bezczynność – odmowa zwrotu nadpłaty)

Skarżąca domagała się wydania decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia nadpłaty za wydanie pozwoleń wodnoprawnych objętych jedną decyzją wywodząc, że w związku z faktem iż decyzja ta dotyczyła pozwoleń jednorodzajowych, pobranie opłaty w wysokości stanowiącej iloczyn kwoty […]zł i ilości wylotów, którymi odprowadzane będą wody opadowe i roztopowe było niezasadne i nastąpiło z naruszeniem art. 398 ust. 4 u.p.w. Skarżąca wywodziła, iż stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia 24 maja 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek o stwierdzenie nadpłaty narusza art. 300 u.p.w., bowiem zastosowanie w tej sprawie – wbrew wywodom organu winny znaleźć przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Wskazywała przy tym, na jednoznaczny w jej ocenie charakter opłat za usługi wodne, które stanowią daninę publiczną.

Organ z kolei, powołując się na art. 300 ust. 1 u.p.w. wywodził, że przepisy Ordynacji podatkowej nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem przepis ten dotyczy opłat za usługi wodne i opłat podwyższonych, nie dotyczy natomiast opłat za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o których mowa w art. 398 tej ustawy. Nadto, zdaniem organu, skoro opłata za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, nie jest podatkiem w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, to należy w tym przypadku wykluczać stosowanie przepisów o nadpłacie wprost lub z pewnymi modyfikacjami.

Dokonując oceny przedstawionych przez obie strony stanowisk należy przyznać rację organowi, iż wspomniany art. 300 u.p.w. dotyczy opłat za usługi wodnoprawne, a nie opłat za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Katalog tych usług wodnoprawnych, które wymagają opłat wymieniony został w art. 268 ust. 1 i 2 u.p.w., a kolejne przepisy ustawy określają w jaki sposób opłaty te (stałe i zmienne) są ustalane.

Inną, uregulowaną w art. 398 u.p.w. kategorią opłat są opłaty za udzielenie zgód wodnoprawnych. Lektura wspomnianych przepisów wskazuje jednoznacznie, że opłaty za usługi wodne i opłaty za udzielenie zgód wodnoprawnych mają innych charakter.

O ile w pierwszym przypadku mamy do czynienia z opłatami za korzystanie ze środowiska naturalnego, o tyle w przypadku drugim opłaty wnoszone są za czynności organu – na co trafnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi udzielonej skarżącej.

Nie ma jednak racji organ wywodząc, że do opłat, o których mowa w art. 398 u.p.w. przepisy Działu III Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania. Mówi o tym wprost art. 398 ust. 17 u.p.w. Oznacza to, że rozstrzygnięcie organu w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącej o zwrot nadpłaty powinno przybrać postać decyzji, o czym stanowi art. 75 § 4a ustawy Ordynacja podatkowa. Skoro organ rozstrzygnięcia w tej formie nie wydał to nie sposób uznać, aby pismo organu z dnia 24 maja 2019 r. stanowiło właściwą reakcję na wniosek i świadczyło o wykonaniu obowiązków wynikających ze wskazanego przepisu. Oznacza to zatem, że organ pozostaje w zarzucanej przez skarżącą bezczynności.

[1] Wysokość maksymalnej opłaty ustalania jest w drodze obwieszczenia przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej każdego roku. Podana kwota obowiązuje w roku 2021.

[2] M. Banasiak, Ustalenie opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, https://sozosfera.pl/prawo/ustalenie-oplaty-za-wydanie-pozwolenia-wodnoprawnego/ (dostęp 28.12.2020 r.)

[3] https://wody.gov.pl/index.php/pozwolenie-wodnoprawne

[4] https://www.nik.gov.pl/kontrole/P/19/051/ (dostęp 28.12.2020 r.)